В наши дни наблюдается определенная реанимация понятия «государственный терроризм», которое активно распространялось в публичном пространстве во второй половине 1980-х годов. Как и тогда, сегодня данный термин используется в конъюнктурных политико-пропагандистских целях, включая обвинения, направленные против нашей страны. Так, «актом государственного терроризма со стороны России» назвал экс-президент Украины П. Порошенко убийство в Киеве бывшего депутата Госдумы Д. Вороненкова1. На протяжении ряда лет, как мантру, повторяют украинские дипломаты и политики претенциозные обвинения России в «государственном терроризме» в Крыму, ДНР и ЛНР.
В таких условиях, как и 30 лет назад, вновь становятся актуальными вопросы: может ли государство быть источником террористических угроз? Есть ли у термина «государственный терроризм» самостоятельное правовое содержание либо это лишь яркий образ, удобный для влияния на общественное мнение? Наконец, возможна ли ответственность правительств и государственных органов в тех случаях, когда они действительно причастны к террористической деятельности, и как такая ответственность может быть реализована?
Разбор вопроса необходимо начать с простой, однако принципиальной констатации: действующее международное право не содержит определения «государственного терроризма», не использует данный термин в договорных и иных нормоустанавливающих документах, не пришло к выработке международного обычая (как источника норм), который бы свидетельствовал о консенсусе субъектов международного права в отношении самого понятия и его сопряжения с действительностью. Бывший председатель Контртеррористического комитета ООН (КТК) британец Джереми Гринсток в свое время сделал заключение, что «государственный терроризм» вообще не является международно-правовой концепцией2.
Согласимся, к настоящему времени имеется несколько случаев обращения к понятию «государственный терроризм» в ооновской практике (в частности, речь идет о резолюции 39/159 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1984 г. и Декларации Женевской конференции по вопросу о терроризме от 21 марта 1987 года, распространенной в качестве документа Генассамблеи ООН — о них будет сказано ниже). Однако, во-первых, указанные документы не имеют обязывающего действия по международному праву, во-вторых, к ним в принципе может быть предъявлен ряд претензий — как «по букве», так и «по духу» юридического наполнения.
В свете вышеизложенного любые рассуждения на тему «государственного терроризма» в настоящее время являются открытой дискуссией, и логичнее говорить об анализе не явления «государственного терроризма» как такового, а подходов различных экспертов, исследователей и практиков к данному понятию.
В числе основных причин по отсутствию единого взгляда и серьезнейших противоречий в подходах можно выделить две группы факторов — политические и этимологические. Первые, видимо, не требуют дополнительных пояснений, так как вопрос «двойных стандартов» применительно к терроризму, а также проблемы с его квалификацией на международном уровне хорошо известны и многократно разобраны.
В сравнении с политическими этимологические причины влияют сегодня на подходы к определению терроризма куда в меньшей степени. Вместе с тем они имеют выход конкретно на конструкт «государственный терроризм», поэтому здесь мы остановимся подробнее.
Дело в том, что, как это ни парадоксально, исторически термин «терроризм» относился к обозначению деятельности государств, а не частных субъектов. Так, считается, что наиболее раннее упоминание слова «терроризм» в английском Оксфордском словаре относится к 1795 году. Там оно обозначало тираническое поведение французского государства в отношении собственных граждан. По сути, существительное использовалось в узком значении для описания зверств якобинской диктатуры3. Таким образом, термин «terrorism» в английском языке (из которого он был заимствован во многие другие) был эквивалентом понятию «террор», как оно до сих пор используется в русском языке4. Лишь со временем понятие «терроризм» стало «дрейфовать» в сторону описания деяний негосударственных субъектов, таких как организованные преступные сообщества, незаконные вооруженные формирования и т.
Значит, если принять во внимание этимологию общего родового понятия «терроризм», логика конструирования сочетания «государственный терроризм» в политико-правовом дискурсе Запада становится более-менее понятной. Во-первых, это попытка с помощью определения «государственный» дополнительно внести ясность относительно субъекта описываемых деяний. Во-вторых — восполнить брешь в части обозначения известных по истории крайне одиозных методов работы органов власти (террора), которая образовалась, когда термин «терроризм» стал использоваться для обозначения преступной деятельности негосударственных субъектов. Данные выводы поддерживают примеры исторического «государственного терроризма», которые приводят сторонники этой концепции. Наиболее частые иллюстрации у западных авторов: деятельность нацистов, а также сталинский «большой террор» 1930-х годов6.
Субъектный подход прослеживается в большинстве современных определений «государственного терроризма»: например, Гус Мартин трактует «государственный терроризм» как терроризм, «совершаемый правительствами, квазиправительственными органами и лицами против предполагаемых угроз» (как в пределах своей страны, так и за рубежом)7; а Ноам Хомский — схожим образом — как «терроризм, осуществляемый государствами (или правительствами), их агентами и союзниками»8.
Хотя этимологически концепт «государственный терроризм» обязан своим появлением на свет западной политико-правовой традиции, наиболее активные действия с целью его внедрения в международно-правовую и дипломатическую практику предпринимали страны Востока. Прежде всего, речь идет о попытках арабских стран объявить государством-террористом Израиль. Дискуссии на этот счет, первоначально инициированные Ливаном, Ливией, Тунисом и другими странами, продолжаются до сих пор. Палестина, например, и по сей день отказывается признавать факт отсутствия международно-правовой базы и невозможности уйти от субъективизма в отношении «государственный терроризм», отстаивая позицию, что террористическую деятельность может осуществлять государство в целом и его органы власти9.
Говоря об отечественной традиции, отметим, что понятие «государственный терроризм» было широко популяризировано в позднесоветских общественно-политических исследованиях. Им обозначались насильственные действия неизбирательного характера со стороны правительств «идеологически враждебного лагеря». Представляется, что это было в большей степени политическим реверансом в сторону стран третьего мира, в частности поддерживаемых СССР арабских государств, нежели просчитанной доктринальной позицией. Хотя проблематика «государственного терроризма» проникала в международно-правовой дискурс — даже на уровне защиты диссертаций10.
Продолжая анализ попыток внедрения понятия «государственный терроризм» в международно-правовую теорию и практику, необходимо дать характеристику упомянутым выше документам ООН, содержащим искомую терминологию. Основных таких документов два, и оба они относятся к тому же периоду 1980-х годов.
Резолюция осудила «политику и практику терроризма в межгосударственных отношениях как метод ведения дел с другими государствами и народами» (п. Часто именно данный пассаж трактуется чуть ли не как определение «государственного терроризма», данное Генассамблеей. Однако что представляет собой сам «метод» — в понимании авторов резолюции — по тексту остается непонятным.
Следующий п. 2 резолюции включил требование ко всем государствам не «предпринимать какие-либо действия, направленные на вооруженное вмешательство и оккупацию, насильственное изменение или подрыв общественно-политического строя государств, дестабилизацию или свержение их правительств, и, в частности, не начинать под каким бы то ни было предлогом военные действия и немедленно прекратить уже ведущиеся такие действия».
Связь двух пунктов остается с точки зрения формально-правового анализа не ясна: можно ли трактовать действия, перечисленные в п. 2, как содержание метода из п. 1, собственно представляющего собой «государственный терроризм»? В любом случае, указанные действия подпадают под определение агрессии, которое Генассамблея утвердила десятью годами ранее, и сущность явления «государственного терроризма» продолжает оставаться аморфной.
Таким образом, по резолюции 39/159 можно сделать следующие выводы: документ не носит обязывающего характера в силу компетенций Генассамблеи по Уставу ООН; нет никаких оснований полагать, что он стал выражением норм обычного права; его содержание и юридическая техника не позволяют продвинуться в понимании сути и международно-правового наполнения понятия «государственный терроризм».
19-21 марта 1987 года в Женеве была проведена Международная конференция по вопросу о терроризме, организаторами которой выступили Международная организация за прогресс и ЮНЕСКО. Инициативную роль в подготовке и проведении мероприятия, а также содержательном наполнении Итоговой декларации сыграла Ливия. Именно по просьбе Триполи текст Итоговой декларации был распространен в качестве документа Генеральной Ассамблеи ООН12 — в противном случае, как представляется, не было бы никаких оснований обращаться к этому документу 30-летней давности, юридическое наполнение которого вызывает массу вопросов. Однако ссылки на Женевскую декларацию до сих пор встречаются во многих изданиях, а ее текст является основой для статьи «государственный терроризм» в самом популярном русскоязычном справочном ресурсе — «Википедии»13, так что обойти вниманием документ не представляется возможным.
Следуя той логике, что «терроризм берет свое начало в государственной системе узаконенного насилия и господства, которая отрицает право народов на самоопределение», Женевская декларация объявляет, что «государственный терроризм» проявляется, в частности, в следующем:
В практике полицейского государства для установления господства над своим народом с помощью нагнетания страха посредством слежки, разгона собраний групп, контроля над средствами массовой информации, избиений, пыток, ложных обвинений и слухов, судебных фарсов, убийств и произвольных казней;
В ввозе или транспортировке ядерного оружия государством на территорию или по территории или в территориальных водах других государств или в международных водах;
В военных маневрах или военных играх, проводимых одним государством вблизи другого государства в целях угрозы политической независимости и территориальной целостности этого другого государства;
В вооруженных нападениях вооруженных сил государства на объекты, которые создают угрозу для гражданского населения» и т. — всего 11 пунктов.
Очевидно, что, как и резолюция 39/159, Женевская декларация называет термином «государственный терроризм» деяния, имеющие совершенно иное обозначение и, соответственно, регулирование по международному праву. В целом документ видится чрезвычайно конъюнктурным и ангажированным, он не может дать какой-либо прибавочной стоимости в поиске международно-правового наполнения разбираемого понятия.
Рассмотрев предпосылки возникновения понятия «государственный терроризм» и проведя формально-правовой анализ документов, содержащих это понятие, далее можно дать заключение о том, как оно соотносится с общей логикой развития международного права, в частности существующим отраслевым делением, а также ключевыми установками международного уголовного права и права международной безопасности.
Две указанные отрасли упомянуты неспроста. Действительно, ведь если «государственный терроризм» — лишь вид терроризма, то есть частное от общего, следуя логике дедукции по линии субъекта преступления, к нему необходимо применять антитеррористические нормы уголовного права. В то же время, поскольку источником угроз «государственного терроризма» является первичный субъект международного права — государство, а масштабы угроз столь велики, что затрагивают региональную или международную безопасность, должны применяться нормы права международной безопасности. Таким образом, получается межотраслевой оксюморон: существительное «терроризм» — из отрасли уголовного права, а определяющее его прилагательное «государственный» — из права международной безопасности.
При этом в пику такому смешению международное право проводит четкое разделение видов преступлений исходя из признака субъекта на основе простого и универсального правила: для государственных субъектов международных преступлений — право международной безопасности; для субъектов преступлений международного характера — международное и национальное уголовное право.
Вообще, терроризм, если рассматривать его как преступление, по своему определению не может иметь государственное происхождение. Квалифицировать в качестве терроризма действия, субъектом которых является государство, бесперспективно, в том числе имея в виду на перспективу вопрос о том, к чьей юрисдикции может быть отнесено установление ответственности за «государственный терроризм».
В рамках своих полномочий по Уставу ООН Совет Безопасности осуществляет внесудебное противодействие международным преступлениям, например, посредством введения санкций против государств-делинквентов.
Государство может быть признано неправым в судебном порядке. Это касается, в частности, спора между государствами в случае его рассмотрения в Международном суде ООН либо спора между физическим лицом и государством при его рассмотрении, например, в Европейском суде по правам человека. Однако ни та ни другая процедура не касается вопросов борьбы с преступностью, к которым следует относить проблемы терроризма.
Международный уголовный суд, к компетенции которого, в соответствии с Римским статутом, могут относиться геноцид, военные преступления и преступления против человечности, занимается преследованием только физических лиц. Соответственно, с его позиций вести речь о каком-либо виде «государственных» преступлений неуместно.
Проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества14 также указывает, что даже такие преступления влекут за собой индивидуальную ответственность.
Наконец, необходимо признать: действующее международное право располагает прецедентом коллективной уголовной ответственности и признания в качестве преступных государственных организаций. Мы имеем в виду «Суд истории» — подытоживший Вторую мировую войну в Европе Нюрнбергский трибунал. В статьях 6 и 9 Устава Международного военного трибунала было указано, что субъектами обвинения могут стать определенные группы и организации15. Воспользовавшись этим положением, Трибунал признал преступными не только руководящий состав нацистской партии, но и организации СС, СД, гестапо.
Таким образом, впервые в новейшей истории международный судебный орган объявил виновность государственных организаций (фашистской Германии) с уголовно-правовой точки зрения. Однако необходимо сразу отметить, что о преступности государства (т. государства-нации Германии) вопрос не стоял16. Соответственно, даже в этом, в целом исключительном для политико-правовой практики случае не государство рассматривалось в качестве субъекта преступления. В своем приговоре Трибунал отдельно указал: «Преступления против международного права совершаются людьми, а не абстрактными категориями, и только путем наказания отдельных лиц, совершающих такие преступления, могут быть соблюдены установления международного права»17.
Разобрав предысторию концепта «государственный терроризм», а также его развитие по сегодняшний день, можно сделать следующие выводы. Термин «государственный терроризм» не является плохим сам по себе, как не может быть «плохим» или «хорошим» любое правовое понятие — ведь его оценка должна вестись не с позиций эмоций, симпатий или антипатий, а с точки зрения рационализма. И в этом плане концепт «государственный терроризм» должен быть признан несостоятельным, поскольку он разрушает внутреннюю логику международного права, его отраслевое деление по предмету регулирования, противоречит устоявшимся представлениям о международно-правовом регулировании международной безопасности и борьбы с преступностью.
Понятие «государственный терроризм», в принципе, не имеет специфичного предметного содержания, поскольку обычно этим термином обозначают явления, уже закрепленные в международном праве под другим названием. Те деяния18, которые приводились и приводятся в качестве примеров «государственного терроризма» на самом деле должны квалифицироваться как совершенно другие виды преступлений — агрессия, геноцид, применение запрещенных средств и методов ведения войны, экоцид, наемничество, диверсия и т.
Внедрение понятия «государственный терроризм» в международную практику может привести к размыванию категории ответственности за деяния, подразумеваемые данным термином. Эффективные механизмы противодействия терроризму сегодня основаны на личной индивидуальной ответственности физических лиц. Это данность реальной обстановки. Публичное привлечение государств к ответственности за терроризм на практике трудноосуществимо если не невозможно.
3См. подробнее: Laqueur Walter. A History of Terrorism. Transaction Publishers, 2007.
4Отметим, что близость значений и в какой-то степени взаимозаменяемость терминов «terror» и «terrorism» в английском языке наблюдается даже в современной внешнеполитической практике. Так, доктрина Дж. Буша-мл. в отношении «Аль-Каиды» и «Талибана» в одних документах и выступлениях именовалась «War on Terror» («Вона с террором»), а в других — «War on Terrorism» («Война с терроризмом»).
5Williamson Myra. Terrorism, war and international law: the legality of the use of force against Afghanistan in 2001. Ashgate Publishing, 2009.
6См. , например: Primoratz Igor. Terrorism // Stanford Encyclopedia of Philosophy. 2007.
7Martin Gus. Understanding terrorism: challenges, perspectives, and issues. 2006. 111.
8Chomsky Noam. What Anthropologists Should Know about the Concept of Terrorism // Anthropology Today. April 18. 2002.
12Документ ООН A/42/307 от 29 мая 1987 г. (Приложение к Письму постоянного представителя Ливийской Арабской Джамахирии при ООН от 21 мая 1987 г. на имя Генерального секретаря).
14Проект кодекса был разработан Комиссией международного права ООН по поручению Генеральной Ассамблеи от 1947 г. В 1991 г. на своей 43-й сессии комиссия в предварительном порядке приняла проект в первом чтении. Он учитывался при разработке раздела и главы «Преступления против мира и безопасности человечества» российского Уголовного кодекса.
15В частности, в ст. 9 Устава сказано: «При рассмотрении дела о любом отдельном члене той или иной группы или организации Трибунал может (в связи с любым действием, за которое это лицо будет осуждено) признать, что группа или организация, членом которой подсудимый являлся, была преступной организацией» (См. : Нюрнбергский процесс. Сборн. мат-лов. Том I. : ГИЮЛ, 1954. 17).
16Трибунал не признал в качестве преступных организаций даже нацистский кабинет министров, генеральный штаб и верховное военное командование.
17Нюрнбергский процесс. Сборн. мат-лов. Том II. 992.
18Мы намеренно говорим о деяниях, поскольку, по мнению некоторых авторов, поддержка государством терроризма может выражаться не только в действиях, но и в бездействиях. Хрусталев вывел преступное «попустительство» как вариант участия государства в террористическо-диверсионной войне: «Правительство официально осуждает действия террористов, но с оговорками. Само оно им никакой помощи не оказывает, однако не препятствует это делать политическим и общественным организациям в полулегальной форме и в ограниченных размерах. (Хрусталев Марк. Диверсионно-террористическая война как военно-политический феномен // Международные процессы. 2003.
Центральное место в классификации видов терроризма занимает деление его на государственный, международный и внутренний терроризм.
Государственный терроризм нередко понимается очень широко — как любое проявление насилия, осуществляемое противоправным путем, в отношении иностранных государств и внутренних противников со стороны определенных государств, различных его органов. В этом случае к государственному терроризму нередко относят акты военной агрессии, судебного и полицейского произвола и т. , совершаемые для решения внешнеполитических или внутриполитических задач.
Попытки расширительного толкования понятия «государственный терроризм» предпринимаются политическими силами, преследующими прямо противоположные цели: как западными государствами в целях усиления борьбы с противодействующими их экспансионистской, неоколониалистской политике освободившимися странами, так и представителями национально-освободительных движений в их стремлении использовать международно-правовые средства для защиты от агрессии и произвола иностранных государств. Расширительный подход к явлению государственного терроризма (во внешнеполитическом или внутриполитическом аспектах) часто прослеживается и в оценках его со стороны многих специалистов.
Подобный подход в какой-то мере допустим, когда он используется в пропагандистских целях. Однако, строго говоря, он явно некорректен с точки зрения оценки самой сущности терроризма, ибо стирает границы таких явлений, как вооруженная борьба, пропагандистская, полицейская, судебная деятельность и т. Примером в целом достаточно адекватного толкования понятия «государственный терроризм» (в его внутриполитическом аспекте) является дефиниция английского специалиста С. Сигеллера, который считает, что данное явление есть превышение власти, использование аппарата принуждения, предназначенного для поддержания общественного порядка и национальной безопасности, против собственного народа, для подавления оппозиции. Государственный терроризм, по мнению С. Сигеллера, включает акции незаконного задержания, пытки, тайную депортацию, скрытые убийства, использование так называемых «эскадронов смерти» (негосударственных террористических структур) и т.
Некоторые авторы справедливо подчеркивают, что государственный терроризм имеет не только внутренний, но и внешний аспект. «Государственный терроризм, — отмечает Т. Бояр-Созонович, — в макро масштабах — явление относительно новое, характерное для XX века, имеющее свои особенности и специфические формы проявления. Однако тенденция его развития находится в общем русле развития современной цивилизации. Бели на ранних этапах государственный терроризм осуществлялся преимущественно в рамках одного государства. то с течением времени происходит его трансформация в сторону перерастания национальных границ».
Внешнеполитический аспект государственного терроризма наиболее ярко выражен в практике вмешательства ряда развитых западных государств во внутренние дела других стран. Он особенно характерен для колониальной политики этих государств, для осуществления ими военно-политической экспансии, для деятельности по ослаблению и подрыву общественного и государственного строя стран — объектов их подрывной деятельности. Противоправность государственного терроризма как инструмента внешней политики закреплена в принятой на 39-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюции 39/159 «О недопустимости политики государственного терроризма и любых действий государств, направленных на подрыв общественно-политического строя в других суверенных государствах». В этой резолюции государственный терроризм характеризовался как действия, направленные на насильственное изменение или подрыв общественно-политического строя суверенных государств, дестабилизацию и свержение их законных правительств, а также на поддержку терроризма. При всей очевидной важности указанного международного акта можно как на его недостаток указать на отсутствие в нем определения государственного терроризма и соотнесения с такими формами незаконного применения силы в международных отношениях, как прямая и косвенная агрессия, противодействие самоопределению народов, вмешательство во внутренние дела и др.
Следует отметить, что отсутствие четкости и однозначности в подходе различных государств к понятию государственного терроризма в течение длительного времени после второй мировой войны используется отдельными странами или группами противоборствующих стран для обвинения своих противников в терроризме, для применения против них односторонних или международных санкций.
Завершая рассмотрение вопроса о государственном терроризме, необходимо подчеркнуть, что основные его проявления в принципе аналогичны как для внутреннего, так и для внешнего аспекта этого вида терроризма. В целом он представляет собой целенаправленную систему использования государством, государственными органами (прежде всего органами разведки, контрразведки, политического сыска, а также полиции и вооруженных сил) акций скрытого ослабления и подрыва своих внутренних или внешних политических противников посредством уничтожения или угрозы уничтожения их ведущих деятелей, активистов и сторонников (лидеров и функционеров оппозиционных партий, государственных и общественных деятелей иностранных государств, видных участников национально-освободительных движений и др. ), деморализации и запугивания определенных слоев населения, этнических и региональных групп, поддерживающих политических противников данного государства, дезорганизации вооруженных сил противостоящей стороны и т.
